今年10月1日起開始實施的《廣州市公園條例》明確規(guī)定,公園歌舞噪音超過限值,將會面臨最高1000元的處罰。然而,《條例》實施半個月以來,廣場大媽歌照唱、舞照跳,公園內(nèi)噪音超標(biāo)的情況仍然存在,公園工作人員最多只是勸導(dǎo)了事,全市公園未開出過一張罰單。(10月15日《廣州日報》)

開不出罰單的真正原因,不是“大媽不好惹”,而是《條例》雖然賦予了公園管理方的執(zhí)法主體職能,且規(guī)定要在公園內(nèi)限噪治噪并制定了明確的罰則,但究竟音量高到多少才算是應(yīng)該受到限制的噪音,該《條例》并沒有說明,廣州市林業(yè)和園林局也沒有下達(dá)明確指示。由此,不免讓各公園無所適從,只能以勸導(dǎo)了事。難怪有一些人說,相關(guān)罰則很像是一個“稻草人”。

檢索過往的媒體報道不難發(fā)現(xiàn),多年開不出一張罰單的地方立法,并不在少數(shù)。譬如,某地控?zé)?4年無一張罰單；某地泉池禁游泳,9年未開出一張罰單……而在國家層面的相關(guān)法規(guī)中,也不乏同樣的情形。譬如《旅游法》落地近一年后,某地未開出一張罰單；道交法規(guī)定,行人、乘車人、非機動車駕駛?cè)诉`反道路交通安全法律、法規(guī)關(guān)于道路通行規(guī)定,處警告或五元以上五十元以下罰款,而在現(xiàn)實中,相關(guān)處罰可謂掛一漏萬。

在法治社會中,法條“睡覺”顯然是不正常的。梳理起來,除了執(zhí)法不嚴(yán)的因素之外,立法層面本身存在三類問題:一者,法規(guī)文本或者相關(guān)配套不完善。《廣州市公園條例》被架空,既因為法規(guī)文本本身有缺憾,也與相關(guān)配套不完善有關(guān),歸根結(jié)底是沒有明確公園的環(huán)境噪聲限值和解決執(zhí)法權(quán)正確歸屬的問題。而《旅游法》出臺之初難開罰單,也是因為配套法規(guī)和實施細(xì)則出臺不及時,導(dǎo)致專業(yè)性問題缺乏權(quán)威性解讀。

二者,法規(guī)所賦權(quán)的執(zhí)法主體缺乏正當(dāng)性。譬如,此前各地出臺的公共場所禁煙規(guī)定,多是衛(wèi)生部門委托城管部門行政執(zhí)法,但城管部門卻沒有相應(yīng)的處罰權(quán),因此無從進(jìn)行處罰。有的地方將城市泉池禁止游泳的執(zhí)法權(quán)賦予園林部門,而園林部門沒有執(zhí)法權(quán),由此不免使罰則落空。事實上,《廣州市公園條例》將環(huán)境噪音的處罰權(quán)賦予公園管理方,也存在某種悖論,公園管理者如何行使環(huán)境執(zhí)法權(quán)?

三者,立法不管執(zhí)法難。法規(guī)文本講求嚴(yán)謹(jǐn)、周密、完整,這本沒有錯。然而,某些情況下,法規(guī)文本的周整往往給“下游”的執(zhí)法帶來無法估量的執(zhí)法成本。道交法關(guān)于行人、乘車人、非機動車駕駛?cè)诉`法的處罰,就是一例。此前《深圳市公共廁所管理辦法》規(guī)定便器外便溺將處以100元罰款,也屬于同一類型。

“開不出罰單”的法條,相當(dāng)于法規(guī)在“沉睡”,不只讓法律資源閑置,更會導(dǎo)致社會行為破壞和沖擊法規(guī)之后得不到相應(yīng)處罰,以致反向培育了無視法律或者模糊法律界限的氣氛,根本上無益于法治精神的養(yǎng)成和生長。這對于法治社會來說,害處很大。因此,需要對各種“開不出罰單”的法條進(jìn)行重新評估,屬于執(zhí)法不嚴(yán)的,需要追究執(zhí)法者的責(zé)任；屬于法規(guī)本身種種問題的,要及時調(diào)整和修訂。