深圳市城管協(xié)管員龔波與某攤販發(fā)生沖突被刺身亡，其所在的城管外包公司為其申報“革命烈士”稱號，警方介入后發(fā)現(xiàn)，龔波竟是帶有黑社會犯罪性質(zhì)團伙的骨干，長期借城管之名向管轄區(qū)內(nèi)的商販收取“保護費”。此事牽出了深圳市備受爭議的城管外包模式。面對爭議，深圳市城管局表示，深圳不會取消城管外包服務，但城管部門會從設立準入門檻、服務過程全方位監(jiān)管、引入第三方評價體系等三方面重新完善服務外包政策的制度設計。

由于城管協(xié)管員開“山寨車執(zhí)法”、“收好處費”等問題時有發(fā)生，深圳市城管外包的爭論由來已久，也不斷有律師、人大代表和政協(xié)委員呼吁審視制度的合法性，對其價值重新考量，但其運行之初，卻一度被看作改革的創(chuàng)舉，并作為一種成功的經(jīng)驗在全國很多地方得到了推廣。

2007年，為解決執(zhí)法人員人手不足問題，深圳嘗試由政府購買服務，寶安區(qū)西鄉(xiāng)街道部分城管的職能交給了物業(yè)公司，由物業(yè)公司聘請專人負責城市綠化、道路等多項城市管理工作內(nèi)容。深圳隨后仿照“西鄉(xiāng)模式”，在全市配備使用城市協(xié)管員，媒體報道稱“逐步形成了‘政府主導、企業(yè)協(xié)同、公眾參與’的格局”。深圳由此成為中國內(nèi)地較早實行公共服務購買的城市。經(jīng)過五年發(fā)展，目前，深圳全市共有35家公司參與城管服務外包，共雇用了3000多名協(xié)管員。

城管涉黑事件對這一模式帶來了幾乎致命的打擊，一度有媒體稱，深圳即將取消城管協(xié)管員外包業(yè)務，但最新的消息推翻了這種猜測。

為城管外包辯解并不缺乏理由。政府將原來由政府直接舉辦的，為社會發(fā)展和民眾日常生活提供服務的事項交給有資質(zhì)的社會組織來完成，并根據(jù)社會組織提供服務的數(shù)量和質(zhì)量，按照一定的標準進行評估后支付服務費用，政府對公共服務的這種購買自上世紀80年代以來在發(fā)達國家流行，因其具備矯正政府自己提供公共服務效率較低等優(yōu)點，正成為國際趨勢，中國沒有理由不與國際接軌。也有專家認為，城管外包本身是在向社會放權(quán)，這對減少公共財政支出、鼓勵和支持社會組織與公民的社會責任感有重要意義。

基于以上認知，完善而非取消城管外包制度，似乎順理成章。但如果對照其他國家成熟的政府購買公共服務經(jīng)驗，對城管的制度設計進行認真審視，也許就會發(fā)現(xiàn)，在目前條件下，要把城管外包轉(zhuǎn)化成各方受惠的公共服務外包，實有先天的瓶頸。

在城管外包模式里，接受政府委托者得到了哪些授權(quán)？盡管官方特意界定為“城管協(xié)管外包”，似乎受托者得到的只是協(xié)助管理的職能，但以媒體報道的龔波所在的外包公司而論，他們在轄區(qū)動輒砸、打，乃至沒收攤販財物，哪里只是在協(xié)管呢？在城管的執(zhí)法權(quán)尚且存在不同解讀的背景中，協(xié)管員這種事實上的執(zhí)法權(quán)，會被認為不具合法性，豈非理所當然？在這樣一種外包模式里，政府固然是在向受托者購買，而作為公眾，其得到的能算是所謂“公共服務”嗎？

龔波涉黑，也許只是城管外包模式弊病最尖銳的暴露，然而全國各地因城管外包而生出的諸多亂象卻在表明，僅僅集矢于部分協(xié)管員乃至兩三個外包公司并未切中肯綮，需要從城管制度的設計初衷上尋找根源。一個不言自明的道理是，只要城管的角色不從管治者變?yōu)榉照?，不論其全部職能還是部分職能外包，不論城管還是協(xié)管，所謂公共服務都可能是無本之木。

從某種意義上說，城管外包的確意味著在向社會分權(quán)，但分權(quán)應該建立在社區(qū)自治和公眾參與的基礎之上。如果這個基礎沒有建立，社區(qū)松散，公眾無力，就像龔波事件中，警方查證其惡行，攤販們?nèi)匀恍挠杏嗉?，那么從政府手里接受?quán)力的只可能是一個新的管治者，而這個管治者因為約束更少，將很難避免其發(fā)生異變。

城管外包不是洪水猛獸，但要契合政府購買公共服務之初衷，兩個前提不能缺失：城管本身職能需要轉(zhuǎn)化；社區(qū)自治必須充分。