財(cái)政部日前發(fā)文，要求各級財(cái)政部門更好地發(fā)揮中央建設(shè)投資對經(jīng)濟(jì)增長的拉動作用，提高財(cái)政資金使用效率與效益。其中特別就地方政府債問題，要求募集資金首先用于中央擴(kuò)大內(nèi)需投資項(xiàng)目的地方政府配套，尤其是公益性項(xiàng)目配套，之后方可用于地方公益性建設(shè)項(xiàng)目，嚴(yán)禁用于經(jīng)常性支出以及樓堂館所建設(shè)。
財(cái)政部選擇此時(shí)強(qiáng)調(diào)地方政府債資金的用途限制，的確是一個(gè)政策時(shí)點(diǎn)。因?yàn)樵诓痪们埃?cái)政部對河北等四省市地方政府債券進(jìn)行代理招標(biāo)之后，2009年度全部2000億元的地方政府債券就此售罄。在發(fā)債資金全面到位之后，財(cái)政部門所關(guān)注的重心自然就轉(zhuǎn)到了資金的運(yùn)用上來。但問題在于，如果沒有建立起完善的地方債發(fā)行制度，類似的監(jiān)管警示在今后或許更多地只能停留在紙面上，很難發(fā)揮出實(shí)際效力。
目前基于“保增長”的政策背景，各地方政府目前的共同狀況是“缺錢”而不是“富余”，部分地區(qū)單個(gè)省份的投資資金需求就達(dá)到數(shù)千億元以上規(guī)模。以此而言，全國總計(jì)不過2000億元的地方債券其實(shí)根本無法緩解各地的資金缺口問題。既然各級政府的“錢”本就不夠用，所謂資金濫用的問題自然也就不復(fù)存在了。所以財(cái)政部選擇此時(shí)明令禁止債券資金濫用，只有時(shí)間布局階段上的宣示意義，而并不具有真正的威懾作用。
當(dāng)然，目前的政策虛置并不意味著財(cái)政部所談及的問題不應(yīng)當(dāng)引起重視。恰恰相反，筆者認(rèn)為，正是由于既有的地方政府債融資規(guī)模不夠，地方政府進(jìn)一步大肆融資的愿望反而愈加強(qiáng)烈。此時(shí)，有關(guān)部門更應(yīng)該警惕融資行為泛濫，以及資金使用的監(jiān)管失控問題。
事實(shí)上，在地方政府債券發(fā)行告罄之后，一些準(zhǔn)地方政府債就已經(jīng)開始露出了苗頭。所謂的準(zhǔn)地方政府債多是以企業(yè)債的形式發(fā)行，并以地方政府背景的城市投資建設(shè)公司為融資載體，但事實(shí)上卻是由地方政府財(cái)政作為潛在的債務(wù)擔(dān)保方，資金也是用于政府背景的投資項(xiàng)目。但是較之于相對管理規(guī)范的地方政府債券而言，對于此類準(zhǔn)政府債的監(jiān)管則要復(fù)雜很多。其一，從目前各地城投債的發(fā)行情況看，與地方政府債券以省級行政單位為發(fā)債主體不同，一些二線城市成為融資主角，比如伊春、岳陽等都發(fā)行了城投債。對于這些二、三線城市而言，監(jiān)管主要來自于本省政府部門，其監(jiān)管力度顯然無法與中央部門相比。其二，城投債在名義上屬于企業(yè)債的范疇，其發(fā)行與監(jiān)管隸屬于國家發(fā)改委，而非財(cái)政部?；谄淦髽I(yè)債的獨(dú)特屬性，發(fā)改委對于城投債的管理主要側(cè)重于投資項(xiàng)目的還款能力，以及投資項(xiàng)目本身的審核，而并不會涉及政府財(cái)政資金合理運(yùn)用的問題。而后者屬于財(cái)政部的權(quán)限范疇，但是卻無法得到有效控制。
由此可見，由于目前對于各類形式的地方政府債管理尚未形成完善體系。多頭管理政出多門的監(jiān)管背景，導(dǎo)致各項(xiàng)措施其實(shí)很難做到嚴(yán)格到位。即便一些管理部門給出了看似嚴(yán)格的規(guī)定，但是在現(xiàn)實(shí)中被監(jiān)管方予以變通，乃至全面脫離監(jiān)管的可能性仍然無法避免。
這些問題清楚地表明，就當(dāng)下的地方政府債而言，目前2000億元債券的發(fā)行還只能是一個(gè)雛形，或者說是應(yīng)對金融危機(jī)的應(yīng)景舉措。一個(gè)完善意義上的地方債體制應(yīng)該至少需要做如下工作：一是要徹底清理準(zhǔn)地方債的發(fā)行，讓所有的地方政府債都回歸本源。城投債在本質(zhì)上就是地方政府債的一種，因此不應(yīng)該再繼續(xù)假借企業(yè)債的名義發(fā)行。二是要建立更加完善的地方政府債體制，區(qū)分一般責(zé)任債和市政債券的差異，根據(jù)各自的償債擔(dān)保與資金使用不同而分類管理。一般而言，前者可以用于彌補(bǔ)短期財(cái)政赤字和非營利的公益項(xiàng)目投資，而后者則用于營利性項(xiàng)目投資(類似于目前的城投債)。三是要在行政監(jiān)管之外，全面建立起市場內(nèi)在的約束監(jiān)管體制，比如地方政府資信評級機(jī)構(gòu)、地方債利率定價(jià)機(jī)制、應(yīng)對倒債風(fēng)險(xiǎn)的市場評價(jià)等等。在透明監(jiān)管的機(jī)制下，如果地方政府試圖挪用融資去建設(shè)樓堂館所，那么市場就會下調(diào)其信用等級，這樣不僅會加大地方政府未來的融資成本，甚至?xí)苯游＜靶姓块T的職務(wù)穩(wěn)定性，由此發(fā)揮出更加直接的監(jiān)管效力。
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