不久前，審計(jì)署專門組織力量對全國地方政府性債務(wù)情況進(jìn)行一次全面審計(jì)，基本摸清了我國目前省、市、縣三級地方政府性債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、成因及償債風(fēng)險(xiǎn)狀況。根據(jù)審計(jì)署的報(bào)告，截至2010年底，全國地方政府性債務(wù)余額已經(jīng)達(dá)到107174.91億元。不可否認(rèn)，地方政府性債務(wù)曾經(jīng)對彌補(bǔ)地方財(cái)力不足，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展發(fā)揮了一定的積極作用，但是由于缺乏制度的規(guī)范和約束，處于半失控狀態(tài)的地方政府性債務(wù)對我國經(jīng)濟(jì)社會的健康發(fā)展是一個(gè)隱患。為此，7月 6日，國務(wù)院專門召開會議研究有效化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的思路和對策。筆者認(rèn)為，化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)鍵在于制度建設(shè)。
首先，應(yīng)建立規(guī)范的地方政府舉債融資制度。我國現(xiàn)行的《預(yù)算法》第二十八條規(guī)定：“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！北砻嫔峡矗覈F(xiàn)行法律規(guī)定并未賦予地方政府舉債權(quán)，但實(shí)際上各級地方政府舉債早已是長期存在的事實(shí)，《預(yù)算法》的規(guī)定早已名存實(shí)亡。而各級地方政府在舉債過程中為了繞開法律的規(guī)定，大多通過融資平臺公司等變相舉債，或通過政府機(jī)構(gòu)違規(guī)提供擔(dān)保來獲得債務(wù)資金，這使得地方政府的舉債融資行為極不規(guī)范，舉債融資的渠道和方式眾多而且隱蔽，舉債程序不公開、不透明，從而進(jìn)一步加大了地方政府性債務(wù)監(jiān)控的難度和風(fēng)險(xiǎn)。因此，與其固守著已成擺設(shè)的法律規(guī)定，不如實(shí)事求是地施行“開前門、堵后門”的政策，賦予省級政府適度舉債權(quán)，并逐步向具備條件的市級政府推開，明確規(guī)范地方政府舉債的條件、舉債形式和必須履行的程序，把地方政府的舉債行為納入到規(guī)范、公開、透明的制度管理中。
其次，應(yīng)建立地方政府性債務(wù)的規(guī)模控制制度，把地方性政府債務(wù)的規(guī)?？刂圃谂c經(jīng)濟(jì)增長、財(cái)政收入增長以及債務(wù)償還能力相適應(yīng)的水平上。負(fù)債本身不可怕，可怕的是負(fù)債的規(guī)模失去控制，因此實(shí)行規(guī)?？刂剖歉鲊芾淼胤秸詡鶆?wù)較為常用的手段。由于當(dāng)前我國地方政府性債務(wù)規(guī)模增長過快，因此今后一段時(shí)期對地方政府性債務(wù)規(guī)模的控制應(yīng)該從嚴(yán)，從舉債的需求和供應(yīng)等方面實(shí)行更為嚴(yán)格的控制制度。其一，應(yīng)嚴(yán)格限定地方政府舉債的資格和條件，所有舉債計(jì)劃都需經(jīng)國務(wù)院審批，并編制地方債務(wù)預(yù)算，納入地方預(yù)算管理，報(bào)同級人民代表大會審查和批準(zhǔn)，堅(jiān)決禁止政府違規(guī)擔(dān)保行為。其二，應(yīng)規(guī)范銀行及非銀行金融機(jī)構(gòu)發(fā)放政府性貸款的行為，切實(shí)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)識別和風(fēng)險(xiǎn)管理，嚴(yán)格落實(shí)借款人準(zhǔn)入條件，按照商業(yè)化原則履行審批程序。其三，建立地方政府性負(fù)債的風(fēng)險(xiǎn)評估和預(yù)警制度，通過可量化的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)來評估和預(yù)警地方政府性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，從而把地方政府性債務(wù)規(guī)?？刂圃诤侠怼踩乃骄€內(nèi)。
再次，應(yīng)建立健全地方政府性債務(wù)的監(jiān)管制度。這幾年我國地方政府性債務(wù)之所以迅速膨脹，一個(gè)重要原因是我國很多地方在基礎(chǔ)建設(shè)和公共服務(wù)設(shè)施方面長期處于相對落后的狀態(tài)，地方政府官員都希望能“為官一任，造福一方”，盡快加快發(fā)展的步伐，改變落后的面貌。而自1994年財(cái)稅體制改革之后，中央財(cái)政加大了財(cái)力的集中度，地方各級政府可自主支配財(cái)力減少，造成各級政府之間財(cái)力與事權(quán)的不匹配。一方面是巨大的投資資金需求，另一方面是捉襟見肘的地方財(cái)政收入，于是通過大規(guī)模舉債來籌集各項(xiàng)建設(shè)資金就成了地方政府的最優(yōu)選擇。同時(shí)，目前我國的官員考核和升遷非常強(qiáng)調(diào)政績，而舉債搞建設(shè)，對官員來說是“本屆借債，下屆還錢”，政績是自己的，還債的責(zé)任則留給了繼任者。在中國古代，“債”同“責(zé)”，強(qiáng)調(diào)的是借錢、用錢、還錢的責(zé)任，因此，應(yīng)盡快建立健全地方政府性債務(wù)的監(jiān)管制度，對地方政府性債務(wù)的“借、管、用、還”等情況實(shí)施全口徑監(jiān)管和動(dòng)態(tài)監(jiān)管，并以此作為考核地方政府和領(lǐng)導(dǎo)人的績效和任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任的重要內(nèi)容，明確和落實(shí)債務(wù)償還的責(zé)任，防止違規(guī)舉債、盲目舉債和過度舉債，提高債務(wù)資金的使用績效。
最后，應(yīng)建立地方債償債基金制度。目前地方債規(guī)模偏大，一些局部地區(qū)嘗債壓力較大，為了維護(hù)地方債務(wù)的信用，防范債務(wù)危機(jī)的出現(xiàn)，應(yīng)通過年度預(yù)算安排、財(cái)政結(jié)余調(diào)劑、債務(wù)投資收益的劃轉(zhuǎn)、土地出讓收入、國有資產(chǎn)收益或資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)等途徑，建立起地方債償債基金，專門用于各種地方債務(wù)的償還。這樣不僅有利于消除外界對地方政府性債務(wù)償還的擔(dān)憂，減少對當(dāng)年地方預(yù)算執(zhí)行的沖擊，也有利于保證地方債務(wù)償還資金的穩(wěn)定來源。
總體來看，雖然目前地方政府性債務(wù)超過了10萬億的規(guī)模，但只約占我國年GDP的25%，相較我國各級政府目前的財(cái)力水平，應(yīng)該說還遠(yuǎn)沒有出現(xiàn)償還風(fēng)險(xiǎn)或債務(wù)危機(jī)的局面。但“人無遠(yuǎn)慮，必有近憂”，對地方政府性債務(wù)的過度膨脹，我們應(yīng)深懷憂患意識，加快規(guī)范化的制度建設(shè)，通過制度建設(shè)來防范地方政府性債務(wù)可能出現(xiàn)的各種風(fēng)險(xiǎn)。
