□核心是促進(jìn)行政的民主化、理性化、科學(xué)化和規(guī)范化，提升行政活動(dòng)的公開、公平、公正和效率
□參與式行政、合作式行政是對(duì)從前那種僅強(qiáng)調(diào)運(yùn)用規(guī)制、命令、處罰、強(qiáng)制等傳統(tǒng)行政管理方式的揚(yáng)棄和補(bǔ)充
中共十七大報(bào)告明確提出，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大人民民主，保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。如何從法律角度保障公眾充分了解和參與行政事務(wù)的管理和決策過程,既是建設(shè)法治政府的必然要求，也是社會(huì)主義制度的題中之義。
傳統(tǒng)的行政法理念認(rèn)為，政府是社會(huì)的“家長(zhǎng)”，理想或標(biāo)準(zhǔn)的行政管理活動(dòng)要素和機(jī)制是“五個(gè)單一”：?jiǎn)我恢黧w（行政機(jī)關(guān)）、單一功能（通過管制實(shí)現(xiàn)秩序目標(biāo)）、單方意志（命令—服從）、單一行為（僅靠命令、許可、處罰、強(qiáng)制等剛性、強(qiáng)制性的行政行為）、單一依據(jù)（國(guó)會(huì)制定的法律，即古典的“依法行政”理念）。
在傳統(tǒng)的行政管理過程中，相對(duì)人只是作為單純的行政管理對(duì)象，扮演完全被動(dòng)的角色，沒有積極參與管理過程的任何權(quán)利和權(quán)力可言，行政主體在行政管理過程中也主要仰賴行政命令、行政征收、行政檢查、行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等剛性的管理方式方法，基本上沒有能夠充分體現(xiàn)民主權(quán)利和民主權(quán)力的行政管理制度安排。
隨著現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)、政治、科技和社會(huì)發(fā)展，隨著公民管理素質(zhì)提升、閑暇時(shí)間增多、現(xiàn)代科技進(jìn)步和參與意識(shí)增強(qiáng)，公民參與行政成為新的制度價(jià)值追求和民主判斷標(biāo)準(zhǔn)，逐漸顯現(xiàn)出行政法制民主化發(fā)展趨向，對(duì)各國(guó)和全球的經(jīng)濟(jì)、政治、文化與社會(huì)生活的發(fā)展不斷產(chǎn)生重大影響。
所謂參與式行政，是指行政機(jī)關(guān)在行使國(guó)家權(quán)力，從事國(guó)家事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)管理的過程中，廣泛吸收公眾參與行政決策、行政計(jì)劃、行政立法、行政執(zhí)行、行政裁決、行政指導(dǎo)、行政契約、行政服務(wù)、行政給付等行政過程，充分尊重公眾的自主性、自立性和創(chuàng)造性，承認(rèn)公眾在行政管理過程中的主體性，明確公眾參與行政的權(quán)利和行政機(jī)關(guān)的責(zé)任和義務(wù)，共同創(chuàng)造互動(dòng)、協(xié)調(diào)、協(xié)商、對(duì)話、合作的新型行政法律制度，形成政民合作、政企合作、政社合作的機(jī)制。其核心是促進(jìn)行政的民主化、理性化、科學(xué)化和規(guī)范化，提升行政活動(dòng)的公開、公平、公正和效率。
當(dāng)前中國(guó)正處于社會(huì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型時(shí)期，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治的發(fā)展增強(qiáng)了公民的自主意識(shí)和行政效能感，逐漸激發(fā)出公民的政治參與熱情，這一現(xiàn)象也廣泛體現(xiàn)在行政領(lǐng)域。在行政活動(dòng)中，行政主體通過允許、鼓勵(lì)行政相對(duì)人、利害相關(guān)人和一般社會(huì)公眾的參與行政活動(dòng)過程，提升行政活動(dòng)的公開性、公正性、正當(dāng)性與合理性，達(dá)成政府與社會(huì)公眾關(guān)系的良性、有效互動(dòng)，有助于克服行政公務(wù)人員由于路徑依賴形成的經(jīng)驗(yàn)主義和專業(yè)偏執(zhí)主義，已成為現(xiàn)代行政的一種發(fā)展趨勢(shì)和正當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)。
在許多行政領(lǐng)域，隨著客觀情勢(shì)的演進(jìn)，從前那種完全由行政機(jī)關(guān)單方實(shí)施的政策制定和執(zhí)法方式，已越來越無法滿足不斷增長(zhǎng)的對(duì)于行政管理和服務(wù)的社會(huì)需求；尤其是許多行政管理和服務(wù)領(lǐng)域?qū)I(yè)知識(shí)的要求越來越高，僅憑行政機(jī)關(guān)積累的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和相關(guān)知識(shí)已難以應(yīng)對(duì)，因而強(qiáng)烈要求克服路徑依賴和專業(yè)偏執(zhí)，與行政外部的專家學(xué)者乃至一般民眾和民間組織在互動(dòng)過程中共同推進(jìn)。
因此，參與式行政、合作式行政是對(duì)從前那種僅強(qiáng)調(diào)運(yùn)用規(guī)制、命令、處罰、強(qiáng)制等傳統(tǒng)行政管理方式的揚(yáng)棄和補(bǔ)充，有助于體現(xiàn)互動(dòng)、協(xié)調(diào)、對(duì)話、共建等現(xiàn)代行政方式的法治價(jià)值，促進(jìn)依法行政。
同時(shí)，通過公眾參與、共同治理、行政管理和社會(huì)管理創(chuàng)新，可以提高行政管理的民主性和效率性。通過建設(shè)社會(huì)組織，動(dòng)員社會(huì)力量，形成社會(huì)共同體，從而構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理新格局，有助于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速健康協(xié)調(diào)發(fā)展。
（作者為中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授）
