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借調(diào)一般是指編制在原單位，被借調(diào)到上級或主管單位短期工作的行為。作為游離于《公務員法》之外的一種干部使用方式，借調(diào)干部相對隨意、不確定，少數(shù)人成功將借調(diào)變成了向上的捷徑，大部分在借調(diào)之后又不得不回到原單位。

借調(diào)在發(fā)揮其積極作用的同時，也存在著諸多尷尬。有人用懸在機關的“漂移族”來描述借調(diào)干部的處境，職位不穩(wěn)定，心態(tài)、去向等處于“漂移”狀態(tài)。這不禁讓人提出種種追問：為何出現(xiàn)如此之多的借調(diào)現(xiàn)象？借調(diào)對目前的行政管理體制產(chǎn)生了怎樣的影響？如何對借調(diào)進行規(guī)范？讓我們聽聽專家怎么說，公眾怎么看，借調(diào)干部怎么想。

借調(diào)的單位人手不夠用，就從下面單位借調(diào)人員。借入隨意，退回也隨意，有時候甚至只要領導一句話就行，這個被稱為“漂在機關”的群體依然在上演著自己的故事

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至中央的許多機關里，生存著一個特殊的群體——借調(diào)干部。他們是從各個單位被“借”到上級機關工作的?！敖枵{(diào)”，顧名思義，就是：你還是原單位的人，你的行政關系還在原單位，你還得到原單位領工資。機關先把你借來使用，有了機會再正式把你調(diào)過來，但這種機會往往少得可憐。借調(diào)作為一種特殊形式的機關工作人員流動方式，頗具中國特色。

如果從時間上進行追溯，中國古代官場上就存在借調(diào)現(xiàn)象。在1949年新中國成立之前，黨中央就從各個解放區(qū)借調(diào)干部到延安工作。比如八年抗戰(zhàn)時期的1944年，為了迎接中外記者延安訪問團，周恩來與負責具體接待領導工作的楊尚昆，就從各個機關借調(diào)了一批優(yōu)秀干部和翻譯人員。新中國成立后到“文革”，中國迎來了社會主義改造與社會主義大建設，借調(diào)干部在各個地方都普遍存在，后來關于借調(diào)的一些規(guī)則也在這一時期開始形成，不過，都沒有具體的文件，只是一些約定俗成的規(guī)定。

在1980年代，借調(diào)成為向上級機關流動的一種重要方式，能夠被借調(diào)是一件很光榮的事，許多企業(yè)事業(yè)單位的工作人員，正是通過借調(diào)從而使命運發(fā)生根本轉(zhuǎn)折，走上從政之路，比如王岐山。1980年代，“借調(diào)干部”作為一個專門的名稱，流行一時，在很多的文學作品中都有反映。進入1990年代，特別是1993年10月，中國開始推行公務員制度以來，借調(diào)又進入到一個新階段。人們對借調(diào)這個群體的關注也在發(fā)生著細微的變化。而制度變遷背后借調(diào)人員的命運流轉(zhuǎn)，也隨之發(fā)生變化。

借調(diào)是人浮于事的表現(xiàn)，是干部管理體制中的一個“怪胎”。為什么這么說呢？借調(diào)的單位有事情，人手不夠用，就從下面單位借調(diào)人員，不管人家下面單位的工作怎么開展，人手是不是夠用。下面的單位只好也采用借調(diào)的方式來填補空缺，或者招聘臨時工。一層一層如此循環(huán)下去，借調(diào)現(xiàn)象就會變得無窮無盡，真是“天長地久有時盡，‘借調(diào)’綿綿無絕期”。

在編制面前，可以說被借調(diào)者與原單位都是“弱勢者”：借調(diào)人占有編制但不干活，新人就進不來，原單位還要給不干活的人發(fā)工資。同樣，被借調(diào)人員累死累活，不僅在借調(diào)單位沒有工資，也不能得到編制。在中國的組織人事制度中，編制是一個帶有多重涵義的詞語，其背后不僅有利益，更意味著某種合法性。借調(diào)者稱為“被剝削的長工”，本質(zhì)上是干部管理制度不完備的必然后果。據(jù)我了解，在國外是根本不存在干部借調(diào)這種現(xiàn)象的，所以干部借調(diào)現(xiàn)象帶有極強的中國特色。

雖然《公務員法》已經(jīng)正式實施，組織人事部門也出臺了一整套關于黨政機關工作人員的法律法規(guī)。但對于借調(diào)來說，依然是沒有統(tǒng)一規(guī)則的“自選動作”在發(fā)揮作用。雖然各地出臺了一些相關舉措，加強對借調(diào)人員的管理，比如今年以來，廣西賀州市八步區(qū)針對該區(qū)借調(diào)人員過多、借調(diào)程序不規(guī)范等問題，通過“管、治、建、疏、訓”五招，嚴格控制機關事業(yè)單位隨意借調(diào)工作人員，進一步規(guī)范了干部借調(diào)管理工作。但是借調(diào)隨意性仍然較大，借入的隨意，退回也隨意，有時候甚至只要領導一句話就行，這個被稱為“漂在機關”的群體依然在上演著自己的故事。

相對來說，掛職、輪崗、交流這幾種干部任用方式都比借調(diào)規(guī)范，在《公務員法》中，規(guī)定的公務員交流方式只有三種：調(diào)任、轉(zhuǎn)任和掛職鍛煉，借調(diào)只字未提。在我看來，借調(diào)也不可能像掛職、輪崗、交流一樣合法化，因為借調(diào)現(xiàn)象本身就是一個“怪胎”。

（作者為國家行政學院公共管理教研部教授）