副職該多少，痼疾何時了？
晚明以后，州縣副職地位急速跌落，到清代則跌到谷底，中央分配到地方的一切權(quán)力都無可分割地被確定為州縣正官這一職位獨享，州縣官就是“一人政府”，副職基本處在開會陪座、發(fā)告示聯(lián)名的層次。因為已成為官場花瓶，故編制上也從緊，并非所有的地方政府都要設(shè)副職，據(jù)《光緒會典》卷四、卷五記：全國共有73個直隸州、145個屬州，僅設(shè)州同知52人，州通判70人；共有1314個縣，僅設(shè)縣丞345人、主簿55人，平均每三個縣還攤不上一個副職。但“一把手”不是千手觀音，事實上絕無一個人承擔(dān)州縣政府所有職能的可能，結(jié)果就是幕友、長隨、書吏、衙役四套班子合成一個“混沌整體”，按照與正官的關(guān)系親疏、委托輕重等差別，在不同方面和不同階段上充當(dāng)“一人制”的工具，由此造成的組織不善和缺乏協(xié)調(diào)必然導(dǎo)致行政效率低下。不受制約的權(quán)力必然導(dǎo)致濫用和腐敗，在缺乏同級監(jiān)督的清代地方官場上，這一點十分凸顯。所以到后來人們開始對正官的權(quán)力獨攬產(chǎn)生了懷疑，紛紛提出在州縣中增設(shè)副職以分正官權(quán)力的主張。惜乎還沒等到這一輪“分州縣之職守以策副貳之精神”的機制改革啟動，大清朝就折騰完了。
綜上所述，約知從秦漢到明清，地方政府的副職配置以及與此相關(guān)的一切制度，都經(jīng)歷了曲折多變的沿革。不過各具千秋之間，也有貫通歷代的共同之處，就是副職的實際人數(shù)，往往比編制所定要多。沒有副職，難以實施權(quán)力制約；副職太多，也會造成行政成本暴漲、行政效率低下等弊端。為此，從漢魏到晉唐，諸如《裁減丞尉詔》一類的“減副”文件常有發(fā)布，但是動真格很困難，如唐代德宗貞元三年，中央實施州縣減副，總共才減了千余人，平均一個縣還攤不到一個，居然“怨嗟盈路”。
歷朝各代中地方副職超編最多的，要數(shù)宋朝。真宗咸平四年，有關(guān)部門匯報最新一次精官簡政成果，謂裁減天下冗吏十九萬五千人。所減者如此，未減者可知。這么多干部，雖然中央各機構(gòu)已經(jīng)“員外加置，無有限數(shù)”，畢竟只能收容極小一部分，其他都分流到各部門各單位充實領(lǐng)導(dǎo)力量。王禹偁告訴皇帝：臣故鄉(xiāng)濟(jì)州，早先是一個刺史、一個司戶(民政科長)，沒耽誤工作。以后陸續(xù)增添團(tuán)練、通判、副使、判官、推官等各種官職，現(xiàn)在又安排了四個分管工商專營和特稅征收的，一州如此，天下可知。而這種現(xiàn)象，亦正是中國職官史上的痼疾之一。
（作者為上海書店出版社編審）
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